LA UTILIDAD DEL INVENTARIO Y EVALUACION DE LOS RECURSOS NATURALES

Cuando se tratan los temas de ecología y/o medio ambiente nunca se observa referencia alguna al inventario y evaluación de los recursos naturales.

La definición de inventario y evaluación de los recursos naturales desde el punto de vista económico, es el asiento contable de los recursos naturales de propiedad de una comunidad, el cual debe ser estimado y calculado como valor, en base a trabajos realizados y elaborados por la ingeniería y ciencias naturales, con orden y precisión. (O. Muñiz C., 2009).

En el Perú nunca toman como base los estudios de inventario y evaluación de los recursos naturales, no se conoce que tengan conciencia de lo que tienen. No hay que olvidar que el Perú es uno de los pocos países que tiene inventariado sus recursos naturales con estudios de nivel de reconocimiento, semidetallado y detallado, trabajo realizado durante 30 años y que cubre la totalidad de su territorio.

No es sustentable ningún estudio que se precie de serio si no cuenta o no toma en cuenta un estudio de inventario de recursos naturales; solo si éste contiene en sus apreciaciones los estudios de inventario y evaluación de recursos naturales podrá contar con el respaldo científico suficiente como para generar confianza en los usuarios.

Los inventarios de recursos naturales cuentan con una particularidad en el tiempo.  Estos describen el devenir del uso de los recursos naturales, además de permitir cierta extrapolación que garantiza una proyección. También contribuye con la historia de los recursos naturales, como instrumento real porque permite recrear los acontecimientos naturales y su uso.

La economía cumple un rol integrador, porque su finalidad es dar valor a los recursos naturales, en base a la información que proporcionan las disciplinas como la ingeniería, biología, zoología, botánica, etc. No hay que infravalorar en este ámbito a los estudios integrados de los recursos naturales ya que su metodología es amplia y rica en experiencias.

Teniendo en cuenta este marco general, describimos el caso del inventario y evaluación de los recursos naturales de la zona altoandina del Cusco – Perú (1), en consideración a los últimos acontecimientos sucedidos en esa Región (Departamento) del Perú, como consecuencia de los fenómenos naturales producidos.

Es un estudio de reconocimiento del Sector Alto Andino del Departamento del Cusco, que fuera realizado a partir de los 3,100 m.s.n.m., en una superficie de 1´850,000 hectáreas. El reconocimiento sistemático permitió determinar el potencial de los recursos naturales del área, en los aspectos climatológico, ecológico, forestal, agrostologico, suelos, geológico, geomorfológico, hidrológico y socioeconómico.

El estudio es fuente y herramienta de información sistematizada y coherente para generar planes y programas que eleven la producción y productividad, los niveles de ingreso, el empleo como también ampliar y diversificar la base productiva. La información contenida en el estudio ofrece la identificación de los recursos como también las posibilidades y alternativas de uso y/o rehabilitación.

En el ámbito ecológico el estudio identificó siete (07) zonas de vida, una zona transicional y el piso nival de acuerdo al sistema de clasificación propuesto por L.R. Haldridge.

Desde el punto de vista geológico, la litoestratigrafía del área está representada por una diversidad de rocas sedimentarias, cuyas edades varían del Paleozoico inferior al Cuaternario reciente. La mineralización se presenta en tres tipos de depósitos: metasomáticos de contacto, rellenos de fisuras y placeres auríferos; representados por depósitos de cobre y hierro, plomo, plata, zinc, antimonio, oro de tipo aluvial.

Geomorfología. El área tiene caracteres muy variados, con diferentes pisos altitudinales morfoclimáticos y/o variadas formas de tierra. De esta disciplina del estudio queremos resaltar un párrafo, el cual se encuentra relacionado con el último desastre natural (lluvias, nevada, granizada,, desborde de ríos, deslizamientos; destrucción de infraestructura vial y aérea; destrucción de infraestructura rural – urbana, agrícola, empleo, turismo) acontecido en el Cusco:

“Los procesos erosivos actuales, que en cierto grado afectan la superficie del área, tienen particular importancia para los fines de desarrollo y/o reordenamiento ambiental de la zona en su conjunto, por cuanto comprometen la seguridad física de algunos asentamientos o ciudades, así como la infraestructura básica instalada o por instalarse (vial, hidroenergética, etc.), como también la capacidad productiva de numerosos terrenos agrícolas. Se ha identificado poblaciones en peligro de sufrir deslizamientos, inundaciones, huaycos y otras catástrofes, las cuales obviamente requieren de la atención correspondiente. Finalmente, se plantean algunas recomendaciones genéricas tendentes a optimizar el uso adecuado de los recursos naturales y/o del medio físico de la zona estudiada en su conjunto” (2).

Si los gobiernos respetasen, apoyasen e incentivasen  la cultura científica y técnica en el Perú, es muy probable que los daños en el Cusco se hubieran prevenido y minimizado. No existe mayor lenidad frente a la desgracia de su población que se esgriman explicaciones, se justifiquen acciones o se deje en la miseria y el abandono a miles de personas.

Nota

Este blog difunde los trabajos de la Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales y a la vez critica a los gobiernos de Alberto Fujimori F. (1990-2000), Alejandro Toledo (2001-2006), Alan García P. (2006-2011). Al primero por haber desactivado la ONERN (2002) y al último porque sabiendo de su importancia y habiendo utilizado su información en su primer gobierno, hoy calla.

(1) El estudio fue realizado por la Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales – ONERN, Diciembre de 1986,  en el primer gobierno de Alan García Pérez (1985 – 1990).

(2) Volumen I, Resumen Geomorfología III.


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CONFERENCIA MAGISTRAL Conclusiones

Conferencia Magistral, efectuada por el Dr. AXEL C. DOUROJEANNI, Senior Consultant, Fundación Chile.

Contiene seis partes, tal cual el original

1.  Las expectativas asociadas a la creación de organizaciones de recursos hídricos por cuenca

2.  La creación de organizaciones de recursos hídricos por cuenca en las reformas de las Leyes de Aguas

3.  Los atributos básicos de una organización de recursos hídricos por cuencas

4.  La legislación y la creación de organizaciones de recursos hídricos por cuencas

5.  La gestión de las intervenciones en una cuenca

6.  Conclusiones

6. Conclusiones

La creación y el tipo de organizaciones de recursos hídricos por cuenca, sobre todo orientados a la gestión del agua por cuencas, en los países de la región es muy heterogénea. Los avances logrados en algunos países y casos exitosos en todos los países indican que se esta avanzando en forma positiva. El caso del Brasil es digno de mencionar, ver Anexo II (28). A pesar de ello es evidente que aun hay mucho que se debe mejorar, comenzando por mejorar la redacción de los artículos de las leyes que hacen referencia a la creación de organizaciones de recursos hídricos por cuenca o equivalente.

Como se ha señalado en otros trabajos, hay muchos desafíos por superar. Uno de los mas complejos, y que va más allá del tema de la gestión del agua, es lograr que la política de los países apoye los procesos de descentralización en general. El crear capacidades de gobernabilidad por cuencas se sustenta en la posibilidad de descentralizar la gestión del agua y darles mas poder de decisión a los actores locales.

Una vez aceptado que la gestión del agua debe hacerse por cuenca en la forma mas descentralizada posible el siguiente paso es legislar apropiadamente para establecer las organizaciones de recursos hídricos por cuenca con su respectiva agencia. El comité, consejo o mesa de agua no requiere ni debe tener personería jurídica pero si debe tenerlo la agencia de la cuenca que se crea para apoyar al consejo, comité o mesa. Esta personería debe permitirle cobrar por el agua con el fin de cubrir sus costos administrativos y disponer de recursos para invertir en la cuenca, elaborar estudios y planes y velar por que las intervenciones en la cuenca se hagan en forma ordenada entre otras actividades.

A pesar de ser necesaria la descentralización es también fundamental que los organismos de recursos hídricos por cuenca sean asistidos pero también fiscalizados por una entidad de nivel nacional. Esto significa que a nivel nacional exista un grupo de profesionales disponibles para apoyar las agencias de cuenca que se vayan creando. Ello es importante para crear una línea de acción que respete las políticas nacionales, evite que se altere arbitrariamente la conformación local de equipos técnicos y mantenga la ética y la calidad técnica de los equipos de las agencias de cuenca y sirva de fiscalizador.

Axel C. Dourojanni

Diciembre 08, 2009

(28) Es muy interesantes los avances que se han logrado en el Brasil, como en el estado de Sao Paulo, en la instalación de comités de cuencas y los procesos que están conduciendo para instalar sus agencias de cuenca. Se destaca el apoyo dado por el Consorcio de las cuencas Piracicaba, Capivarí y Jundiaí para la instalación de la agencia de cuenca y el establecimiento de un sistema de cobranza por agua.

Nota: La agencia de agua de cuenca en el Brasil es una entidad creada en el ámbito del Comité de cuenca (Bacia) para actuar como su secretaria técnica y ser su brazo ejecutivo. Es responsable por el gerenciamiento de recursos financieros provenientes de la cobranza por el uso de los recursos hídricos efectuada por la propia agencia (fiscalizada por la ANA).

La naturaleza jurídica de las agencias de cuenca no esta definida por una disposición federal pero si establece que puede ser ejercida por delegación del comité a una entidad existente (Las funciones de la agencia de agua pueden ser delegadas a organizaciones civiles por indicación del comité de la cuenca, previa aprobación del Consejo Nacional o estadual de Recursos Hídricos).

El Estado de Sao Paulo para llenar el vacío de definición jurídica a establecido que la figura jurídica de la agencia de cuencas para el estado seria la de Fundación de Derecho Privado. A nivel Federal se esta estudiando que la figura jurídica deseada seria la de Consorcio Público.

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CONFERENCIA MAGISTRAL Parte 5

Conferencia Magistral, efectuada por el Dr. AXEL C. DOUROJEANNI (1) (2), Senior Consultant, Fundación Chile.

Contiene seis partes, tal cual el original

1.  Las expectativas asociadas a la creación de organizaciones de recursos hídricos por cuenca

2.  La creación de organizaciones de recursos hídricos por cuenca en las reformas de las Leyes de Aguas

3.  Los atributos básicos de una organización de recursos hídricos por cuencas

4.  La legislación y la creación de organizaciones de recursos hídricos por cuencas

5.  La gestión de las intervenciones en una cuenca

6.  Conclusiones

5. LA GESTIÓN DE LAS INTERVENCIONES EN UNA CUENCA

La complejidad de la gestión de cuencas radica sobre todo en que, en un sentido estricto, que “no se manejan ni se gestionan las cuencas” (Las cuencas y el agua se “manejan” solas y no necesitan la intervención humana) si no lo que se debe “manejar” son las intervenciones que se hacen en una cuenca. Por lo tanto lo que se debe hacer en la practica es “gestionar las intervenciones que el ser humano realiza en la cuenca” (19), con el fin de aprovechar  los recursos que ofrece y al mismo tiempo evitar o al menos minimizar conflictos entre los seres humanos y con el ambiente cuando se realizan acciones en un espacio unificado por el sistema hídrico y donde se generan toda clase de interferencias.

El desafío de los seres humanos es encontrar formas para ordenar las intervenciones, que se realizan en una cuenca, con muchos fines y múltiples actores, para que la capacidad productiva y de soporte de vida de la cuenca no se vea afectada y sirva para sustentar su población a largo plazo y cada vez con más calidad. La cuenca es un territorio que sirve para vincular las acciones humanas con el recurso mas importante para la vida que es el agua. El sistema de gestión debe tener como prioridad que se mantenga la capacidad de cosecha y regulación natural de captación y drenaje de la cuenca además de fomentar los usos sustentables de sus recursos.

El manejo de cuencas es precisamente el manejo de la superficie de la cuenca para conservar sus funciones de cosechadora (20) de agua mientras que la gestión integrada de recursos hídricos por cuencas son las acciones que se realizan para utilizar el agua cosechada. Ambos grupos de actividades son complementarias. A ello obviamente se suman cientos de otras intervenciones en las cuencas como las zonas urbanas, la explotación agrícola, la explotación minera, industrial, etc. que afectan la cosecha de agua y el agua misma.

El diseño de herramientas para que todas esas intervenciones den como resultado mas aspectos positivos que negativos es un desafío no menor. La instalación de organizaciones de gestión de recursos hídricos por cuenca es solo un primer paso que en la teoría debe permitir la aplicación de instrumentos que permitan la gestión integrada de toda la cuenca (planes de ordenamiento de uso del suelo por ejemplo).

En varios países las actividades que se orientan al manejo de las cuencas por un lado y la gestión del agua por el otro, son ejecutadas generalmente por diferentes instituciones y con muy diferentes alcances (21). Así las actividades de manejo de cuencas son ejecutadas por programas especiales, en la mayoría de los casos ligados al sector forestal (Chile) o en el sector agrícola (Perú). El problema adicional que esto ocasiona es que hoy en día el tema de manejo de cuencas  abarca o debe abarcar mucho mas que una buena gestión de suelos, de bosques o de pastos. Lo que se debe lograr en la practica con un manejo integrado de cuencas es el ordenamiento de los usos del territorio de la cuenca para que faciliten la cosecha de agua y contribuyan a la gestión ambiental integrada por cuenca.

Las acciones de gestión del agua están vinculadas a las autoridades de aguas (adscritas al Ministerio de Medio Ambiente (Brasil, México), o al Ministerio de Obras Publicas (Chile) o a un sector de usuarios como el de Agricultura (Perú) (22). Al igual que las acciones de manejo de cuencas también se hacen con muy diferentes alcances. Algunos procesos de gestión de agua por ejemplo solo se limitan a la distribución del agua y no al control de la calidad de la misma. La gestión integrada del agua por cuenca, que articule aspectos ambientales, sociales y económicos, por ello es aun una aspiración no lograda en la mayoría de los países (23).

La integración de acciones de manejo de cuencas y de gestión del agua es mas facil de ver en cuencas relativamente mas pequeñas y en las cuales las descargas de agua son muy dependientes de lo que pasa en las zonas altas. Esto sucede por ejemplo en las cuencas del norte de Chile que dependen de la reserva de agua de los glaciares. En estas cuencas los usuarios de agua, aguas abajo, están mas conectados con las partes de las cuencas de donde obtienen agua, sobre todo las zonas más altas.

La vinculación directas entre manejo de cuencas y gestión del agua ocurre sobre todo en prácticamente todas las pequeñas cuencas alto andinas de Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia, en las cuales los habitantes viven mas cerca la acción de las cuencas como cosechadoras de agua. Ellos perciben claramente la relación entre el agua que disponen y la forma como es captada y afectada por las intervenciones en la superficie de la cuenca, sobre todo en la parte alta. En cambio en grandes cuencas los usuarios de la parte baja rara vez se preocupan de las partes altas de la cuenca (las toman como “Black Box que capta agua).

Con el mejoramiento de la información y las comunicaciones es interesante anotar que hay nuevos actores que usufructúan del agua en las partes bajas de una cuenca que están interesados en el manejo de las cuencas altas de donde captan el agua (sobre todo si sus intereses económicos se han visto afectados por falta de agua). En este caos se integra las acciones de manejo de las cuencas que captan el agua con las de gestión del agua captada.

Por ejemplo la evidente erosión que colmata de sedimentos los reservorios que regulan el aporte de agua para la generación de hidroenergía como en Costa Rica y Ecuador y la creciente contaminación del agua que afecta sistemas de agua potable también ocasionado que algunas organizaciones se preocupen algo más de las cuencas de donde captan agua. Así el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) (24) mantiene un programa de manejo de cuencas en las cuencas donde tiene instaladas hidroeléctricas y en la Empresa de Agua potable de la ciudad de cuenca (ETAPA) (25) en Ecuador, se ha preocupado de la conservación de lagunas y manejo de cuencas de donde se capta agua para preservar la calidad del agua. En la cuenca del río Paute también se han financiado programas de manejo de cuencas sobre todo para controlar el aporte de sedimentos al embalse de generación de energía hidroeléctrica.

El territorio de una cuenca por lo tanto se espera que sirva para articular los intereses de los interventores para la prevención de conflictos basados en la elaboración de una visión común (26) y una estrategia para alcanzarla. El conocimiento de los limites que impone la naturaleza y un plan para alcanzar la visión consensuada (27) que ordene las intervenciones de tal forma que no afecten al medio ambiente, ni la calidad de vida ni a los intereses de los actores es la base para alcanzar dicha visión. Como ello es imposible lograrlo plenamente es necesario recurrir a una serie de herramientas como las que se aplican para la gestión de conflictos que surjan producto de las intervenciones efectuadas o por efectuarse y que deben ser solucionadas por negociación, mediación, arbitraje, juicios u otros medios.

La falta de logros de coordinación entre los atores de un consejo de cuenca o de agua por cuenca, tal como se señaló, obedece en buena parte a que muchas de estas organizaciones por cuencas aun no cuentan con equipos técnicos que presenten a los miembros de los consejos mesas o comités, proyectos alternativos que indiquen como lograr una coordinación entre instituciones, cuales son las ventajas, como se debe hacer, cuanto va a costar, como gestionar los conflictos, etc. de tal forma que los actores se interesen y además logren realizar acciones coordinadas.

Las propuestas mas claras que se hacen para lograr coordinar acciones y minimizar conflictos son las conformar una mesa de dialogo, formular un plan director (a veces sin previamente ponerse de acuerdo sobre una visión deseada), obtener financiamiento aplicar instrumentos económicos, fomentar la participación plena y otra variedad de opciones. Todas estas opciones son buenas y útiles en la medida que se apliquen en forma pensada y ordenada y sin que falten los elementos esenciales, tales como respaldo legal y financiero para que las organizaciones de recursos hídricos por cuencas puedan cumplir sus roles.

(1) Senior Consultant, Integrated Water Resources Management, Fundación Chile. axeldouro@hotmail.com , adourojeanni@fundacionchile.com

(2) Documento elaborado para el 1er ENCUENTRO DE ORGANISMOS DE CUENCAS HIDROGRAFICAS DE AMERICA LATINA Y CARIBE, De 18 a 21 de Noviembre de 2009 – Foz del Iguazú (Paraná – Brasil)

(19) No hay por ello “conflictos ambientales”, sino que son conflictos entre seres humanos y de estos con el ambiente. Lo que pasa es que no es mas facil responsabilizar a la naturaleza o a la fatalidad que a  notros mismos.

(20) Es una forma simplificada de decir que lo que se busca es que siga captando agua, que regule la descarga en forma natural (en forma de hielo, nieve o infiltrándola y almacenándola en acuíferos), que conserve su calidad. Se busca además que no erosione, ni cause inundaciones ni deslizamientos incontrolables. Todo ello para permitir que el agua se use en forma integrada y no cause daños. Esas son acciones de manejo de la cuenca.

(21) En Chile por ejemplo las actividades de manejo de cuencas están a cargo de la Corporación Nacional Forestal (CONAF) mientras que la gestión del agua es ejecutada por el ministerio de Obras Publicas (MOP) y la gestión ambiental por cuencas por la Comisión Nacional de Medio Ambiente (CONAMA).

(22) Es un error ubicar una autoridad de aguas dentro de un sector de usuario del agua que aun no ha sido corregido en el caso del Perú.

(23) Axel C. Dourojeanni, The Status of Integrated Water Management in Latin America and the Caribbean, Consultant, UNESCO Contract 1061.5.

(24) Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). Unidad de Manejo de Cuencas. La Unidad de Manejo de Cuencas, a cargo de Marco Jaubert desarrolla, actividades que permiten un uso sustentable de los recursos naturales, sociales y económicos en cuencas prioritarias para el ICE. http://www.grupoice.com/esp/ele/menjo_cuencas/index.html.

(25) La ciudad de cuenca a través de su Empresa Publica Municipal de Teléfonos, Agua Potable y Alcantarillado –ETAPA- , trabaja desde 1984 para recuperar la calidad del agua de los ríos de la ciudad de Cuenca., siendo pionera a nivel de país y tomada como modelo para el resto de ciudades. En el periodo 1984-1989 realizo los estudios del plan maestro de control de la contaminación, inclusive antes de que entre en vigencia el Reglamento de Prevención y Control de la Contaminación del Recurso Hídrico, lo que releja la política y visión de ETAPA de preocuparse por la conservación del agua y el bienestar de los cuencanos. http://www.etapa.net.ec/default.aspx.

(26) Nota: Cuando no se dispone de una visión clara de lo que se desea lograr, ni un conocimiento adecuado de una cuenca, ni se establecen las reglas de intervención en una cuenca se generan mayores conflictos. Muchos de los comités de gestión de recursos hídricos por cuenca por ahora se orientan mucho mas a la gestión de conflictos ya creados que a establecer reglas y procedimientos para evitarlos o minimizarlos.

(27) No sirve hacer un “plan” (director, maestro, estratégico y otras denominaciones muy comerciales pero poco practicas), sin tener una VISIÓN previa que señale adonde se quiere llegar con la aplicación del plan.


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CONFERENCIA MAGISTRAL Parte 4

Conferencia Magistral, efectuada por el Dr. AXEL C. DOUROJEANNI (1) (2), Senior Consultant, Fundación Chile.

Contiene seis partes, tal cual el original

1.  Las expectativas asociadas a la creación de organizaciones de recursos hídricos por cuenca

2.  La creación de organizaciones de recursos hídricos por cuenca en las reformas de las Leyes de Aguas

3.  Los atributos básicos de una organización de recursos hídricos por cuencas

4.  La legislación y la creación de organizaciones de recursos hídricos por cuencas

5.  La gestión de las intervenciones en una cuenca

6.  Conclusiones

4. LA LEGISLACION Y LA CREACION DE ORGANIZACIONES DE RECURSOS HIDRICOS POR CUENCA

La hipótesis del presente trabajo es que una de las causas del fracaso de las organizaciones de recursos hídricos por cuenca no es que no sean una opción adecuada si no que se crean sin disponer de los atributos necesarios para que puedan cumplir sus roles.

El considerar el territorio de una cuenca para crear espacios de gobernabilidad (18) como base territorial para conducir procesos de gestión, con participación e involucramiento de los actores locales, se ha extendido por el mundo entero. América Latina y el Caribe tienen una larga tradición en considerar las cuencas para fines de aprovechamiento y gestión del agua bajo tutela del estado. Al respecto hay una serie de organizaciones de recursos hídricos por cuenca que empezaron a operar desde la década del 40.

Desde la década del 90 el enfoque por cuencas sin embargo se ha ampliado a la participación de los actores públicos, privados y de la sociedad civil que intervienen en las cuencas. Su conformación, con nombres como consejos, comités y mesas, está siendo introducido en las nuevas leyes de agua de los países. A nivel de cuencas transfronterisas también se han realizado avances importantes que se reflejan en los numerosos tratados firmados para tal efecto.

El considerar la cuenca como territorio de gestión tiene la ventaja que sus límites una vez seleccionadas las cuencas, no se discuten por que son fijados por la naturaleza. Una cuenca se puede fraccionar en sub cuencas para trabajar en unidades mas acordes con los intereses de cada grupo de actores y, a la inversa, se puede agregar e integrar muchas sub cuencas para conocer el efecto acumulado de las intervenciones en las cuencas mas grandes.

El problema es que al abordar el tema de gestión por cuencas, sobre todo a nivel político, se percibe que hay aun muchas carencias en la forma como se legisla sobre los temas de gestión por cuencas creando consejos de cuenca o equivalentes sin mencionar los requisitos básicos que deberá tener para cumplir con las funciones que se le asigna o que espera que cumpla. Lo grave es que en muchas de las leyes mas recientes se crean organizaciones de recursos hídricos por cuenca desprovistas de los elementos necesarios para cumplir sus roles y por lo tanto se pueden desacreditar rápidamente frente a la población y los actores que en un principio creen en estos sistemas.

Hay muchos entusiastas de la gestión por cuencas y la Gestión Integrada de Recursos Hídricos por cuencas que no saben lo que se requiere para lograrlo. A veces piensan que con solo crear un sistema (una mesa de agua por ejemplo) para reunir a los actores que intervienen en una cuenca ya está todo solucionado. Esto está lejos de ser suficiente. Las soluciones requieren tener conocimiento de lo que todos los actores desean lograr, como compatibilizar tales intereses, como respetar los limites naturales que impone la cuenca, como pagar los costos de los estudios y la gestión de la cuenca, como disponer de una fiscalización efectiva del cumplimiento de las reglas y otros muchos detalles.

Una ley que crea organizaciones por cuenca, tales como un consejo o una mesa de agua, solo da la partida de inicio al sistema pero es clave para determinar su futuro. Es una oportunidad rara que se pueda estar en el momento de la redacción de una ley que crea organizaciones de recursos hídricos por cuenca por lo cual no debe ser desaprovechada. No se debe descuidar, durante la formulación inicial de la ley, la asignación de roles, atribuciones y recursos para que cada organización de recursos hídricos por cuenca cuente con los poderes necesarios para cumplir los roles que se le asignen.

Luego de promulgada una ley que crea una organización de recursos hídricos por cuencas hay un largo camino para consolidarlas y hacerlas operativas. Eso requiere un financiamiento importante al inicio. Inclusive si la ley le da poderes a la agencia de la cuenca para realizar cobros no podrá realizar dichas cobranzas en forma inmediata. Necesita disponer de fondos de estado para poner en practica el sistema de cobranza.

Solo luego de unos años puede cobrar por el agua u obtener recursos financieros de otras fuentes.

Las estadísticas muestran que la sobre vivencia de estas organizaciones ha sido frágil y muy difícil, muchas veces por el solo hecho que han sido inoperantes por no haber sido equiparadas con los atributos y recursos financieros iniciales necesarios para cumplir sus roles. Esto es evidente cuando no se les asigna recursos financieros para partir. Estas organizaciones despiertan muchas expectativas que no se cumplen o son sujetas de intervenciones por intereses políticos.

De hecho es muy raro que los participantes de un consejo sin apoyo financiero, ni legal ni de equipos técnicos tenga poder de acción. Aun cuando se supone que ello no sea así la experiencia indica que la mayoría de los actores que participan en estos consejos, comités o mesas en general NO modifican sus programas de trabajo (del sector al que pertenecen) para poder articular sus acciones en función de los acuerdos tomados en los consejos, comités o mesas de cuencas de agua.

A lo sumo las reuniones sirven para saber que hacen los demás y eso solo dura un tiempo. Son contados los casos en que si hay verdaderos trabajos de equipo. Cuando la coordinación de acciones no funciona sucede que al cabo de uno o dos años se reduce la participación y las iniciativas mueren dejando además la sensación de un comité de cuenca que no sirve.

Las experiencias que indican que la coordinación efectiva de las intervenciones en la cuenca, que realizan los actores que se sientan en un comité de cuenca o equivalente, es reducida si dicho comité o mesa no cuenta con un equipo técnico de apoyo que les proporcione ideas y proyectos sobre como llevar a cabo los programas de coordinación y otros, en que temas, con que fondos, etc., tales coordinaciones. En esos casos, a lo sumo, las reuniones sirven para que los actores compartan sus trabajos, vía exposiciones, sobre lo que hace cada uno.

(1) Senior Consultant, Integrated Water Resources Management, Fundación Chile. axeldouro@hotmail.com , adourojeanni@fundacionchile.com

(2) Documento elaborado para el 1er ENCUENTRO DE ORGANISMOS DE CUENCAS HIDROGRAFICAS DE AMERICA LATINA Y CARIBE, De 18 a 21 de Noviembre de 2009 – Foz del Iguazú (Paraná – Brasil)

(18) El concepto de gobernabilidad implica que primero se consideren los impactos deseados con las acciones, luego se defina que productos se requieren para lograr tales impactos, luego que acciones permiten obtener los productos para finalmente determinar cual es el presupuesto requerido para llevarlas a cabo. En el caso de gestión por cuencas el impacto deseado debe ser definido por los actores que intervienen en la cuenca. Un gobierno normalmente sigue el camino inverso en sus decisiones: Se sujeta a un presupuesto, realiza acciones, consigue productos (pueden ser estudios por ejemplo) y luego averigua que impacto causó. Como están orientados a cumplir metas de gobierno, supervisadas por contraloría, muchas veces eso se resume a haber cumplido las tareas encomendadas (por ejemplo terminar y publicar el estudio) aun cuando no pase nada en la cuenca con ese producto. (ref. Salvador Parrado)

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CONFERENCIA MAGISTRAL Parte 3

Conferencia Magistral, efectuada por el Dr. AXEL C. DOUROJEANNI (1) (2), Senior Consultant, Fundación Chile.

Contiene seis partes, tal cual el original

1.   Las expectativas asociadas a la creación de organizaciones de recursos hídricos  por cuenca

2.   La creación de organizaciones de recursos hídricos por cuenca en las reformas de las Leyes de Aguas

3.   Los atributos básicos de una organización de recursos hídricos por cuencas

4.   La legislación y la creación de organizaciones de recursos hídricos por cuencas

5.   La gestión de las intervenciones en una cuenca

6.   Conclusiones

3. LOS ATRIBUTOS BASICOS DE UNA ORGANIZACIÓN DE RECURSOS HIDRICOS POR CUENCAS (13)

Para lograr esta meta un sistema de Gestión Integrada de Recursos Hídricos por cuenca debe tener al menos los siguientes atributos:

1.         Declaraciones de políticas, con relación a la gestión del agua y las cuencas, estables en el tiempo (políticas de estado y no solo de gobierno) respetando las características y tiempos que requieren los procesos de gestión de cuencas y agua.

2.         Leyes y reglamentos de agua que respondan a las necesidades de gestión del recurso y las cuencas y no a las ideologías temporales de gobiernos ni a los caprichos de actores que no conocen el tema.

3.         Una clara diferenciación si la organización es para gestionar cuencas (GIC)  o los recursos hídricos (GIRH) de las cuencas o para hacer ambas tareas distinguiendo pero haciendo complementarias las acciones de manejo de cuencas de las de gestión integrada de agua por cuenca.

4.       Organizaciones de gestión por cuencas estables y solidamente constituidas (es decir legalmente establecidas, financiadas, con personal calificado, etc.) de gestión de agua a nivel de cuenca o de gestión de cuencas que permitan reflejar las condiciones locales mediante la participación efectiva de los actores públicos, sociedad civil y privados (y disponer de locales con la infraestructura adecuada a sus fines en cada cuenca (14).

5.            Organizaciones de recursos hídricos por cuenca o de gestión de agua por cuenca (15) que diferencien claramente la parte de lo que es EL CONSEJO de la cuenca o del agua (que puede tener otros nombres como Comité, Mesa, etc.), de lo que es LA AGENCIA de la cuenca o agua (también con nombres tales como agencia, gerencia, secretaria técnica, grupo de trabajo u otro).

6.            Sistema de planificación por cuenca amparados por ley y con protocolos de aprobación basados en el conocimiento y la participación además de sistemas de monitoreo para el seguimiento de la aplicación del plan.

7.            Personal calificado desde los puestos directivos hasta los técnicos, con estabilidad y no sujetos a cambios políticos.

8.            Financiamiento seguro y adecuado, basado en parte en cobranza por el agua.

                9.         Equipamiento para monitoreo y sistemas de información operativos.

10.       Fiscalización del cumplimiento de las leyes, reglamentos y los acuerdos para lo cual se debe dispones de un equipo de fiscalización operativo (policía del agua en algunos países), con plenas atribuciones para ingresar a los predios.     

11.       Apoyo de organismos auxiliares con especializaciones de apoyo a la gestión del agua (en lo social, económico, ambiental, etc.).

¿Cómo determinar si una organización de recursos hídricos por cuencas esta operando adecuadamente?

Los emprendimientos de gestión integrada de los recursos hídricos, para tener éxito, deben cumplir con llenar algunos requisitos claves. El no hacerlo es causa del fracaso de muchas de las iniciativas de gestión integrada de los recursos hídricos, tanto a nivel nacional como de cuencas. Entre la lista de requisitos que se consideran necesarios, por ejemplo, se encuentran los Bench Mark considerados para evaluar el funcionamiento de las comisiones de cuencas de los EEUU de Norte América (16). Algunos de estos Bench Mark (adaptados) son:

a) MECANISMOS DE TOMA DE DECISIONES DE LA ORGANIZACIÓN DE RECURSOS HIDRICOS POR CUENCA (17):

-         ¿Existe un mecanismo efectivo de toma de decisiones con información, conocimiento y participación?

-         ¿Se respetan los límites impuestos por l naturaleza y el conocimiento científico y local para poder orientar las intervenciones en la cuenca?

-         ¿Las decisiones se ajustan a las políticas de desarrollo y vinculan los intereses de los actores locales con los intereses regionales y nacionales?

b) OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS DE LA ORGANIZACIÓN DE RECURSOS HIDRICOS POR CUENCA

-         ¿Existe una visión y escenarios establecidos por consenso que guían las decisiones con el fin de satisfacer metas económicas, sociales y ambientales?

-         ¿Existe consenso sobre la necesidad de alcanzar metas de gestión integrada de recursos hídricos y de ordenamiento territorial de la cuenca?

-         ¿Los objetivos y las estrategias se encuentran articuladas en un plan debidamente aprobado, financiado y con compromisos aceptados por los actores?

c) FINANCIAMIENTO DE LA ORGANIZACIÓN DE RECURSOS HIDRICOS POR CUENCA

-  ¿El costo de la gestión (operación, administración) de la cuenca y de los recursos hídricos es financiado por los actores que se benefician de los recursos de la cuenca?

-    ¿Además de lo anterior reciben otras fuentes de financiamiento así como para la ejecución de proyectos en la cuenca?

-     ¿Se ejecutan estudios costo-beneficio de los proyectos e iniciativas que se ejecutan como apoyo a los procesos de gestión de agua y la cuenca?

-     ¿Se hacen estudios económicos ex ante y ex post de las decisiones de gestión de los recursos hídricos tomadas por la organización de recursos hídricos por cuencas?

-     ¿Se dispone de un sistema de financiamiento así como de cobranzas y de apoyo a los usuarios de la cuenca?

d) OPERACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN DE RECURSOS HIDRICOS POR    CUENCA

-         ¿La organización opera en forma estable y regular desde su creación, es democrática y cuenta con una adecuada representatividad y asistencia?

-         ¿Las decisiones de la organización son respetadas y tienen credibilidad lograda por resultados de una buena gestión a lo largo del tiempo?

-         ¿La operación de la organización se basa en cumplir metas realizables, son cuantificables y verificables?

-         ¿Los actores que participan en la organización están comprometidos en cumplir con las metas y respaldan la gestión del equipo técnico?

e)     LEGALIDAD Y AUTORIDAD DE LA ORGANIZACIÓN DE RECURSOS HIDRICOS POR CUENCAS

-    ¿La organización de recursos hídricos por cuenca ha sido creada en base a un dispositivo legal sea de nivel nacional o regional y especifica sus roles, autoridad, fuentes financieras y otros pormenores para el adecuado cumplimiento de sus funciones?

-   ¿La organización cuenta con un reglamento de funcionamiento que se enmarca dentro de  la legalidad del país y es además aprobado por los actores que la conforman?

-    ¿Las actividades de la organización se ejecutan en base a protocolos de operación debidamente aprobados?

-     ¿La organización tiene capacidad y autoridad para exigir que se cumplan los acuerdos tomados por ellos así como para hacer cumplir las leyes nacionales que apoyan la gestión de la cuenca (eg. Leyes ambientales)?

f)          PERSONAL DE APOYO TÉCNICO A LA ORGANIZACIÓN

-         ¿La organización dispone de un organismo (secretaria técnica, agencia, grupo técnico u otro) de apoyo que está debida y legalmente conformado?

-         ¿Los profesionales y técnicos que la conformen son de alto nivel, estables en sus puestos con ingresos competitivos?

-         ¿El personal de apoyo no esta sujeto a cambios por variaciones de la política en el país y son seleccionados en sus puestos de acuerdo a sus competencias profesionales?

-         ¿El organismo de la cuenca cuenta con la infraestructura adecuada y sus profesionales tienen a su disposición el equipo necesario para el cumplimiento de sus tareas?

g)        INFORMACIÓN Y MONITOREO

                 

-     ¿El organismo de la cuenca tiene acceso a toda la red o redes de monitoreo  de los recursos hídricos y clima disponible (propias y ajenas)?

-    ¿El organismo de la cuenca es garante de la confiabilidad y calidad de la información que se capte de las redes así como de su continuidad y actualización?

-       ¿El organismo de la cuenca procesa la información, selecciona y opera modelos que permitan interpretar y mejorar el conocimiento de la cuenca?

-   ¿El monitoreo, basado en el uso de indicadores adecuados, sirve para mantener informados a la organización de la cuenca?

h)         CREACION DE CAPACIDADES DE COORDINACION ENTRE LOS ACTORES

-         ¿La organización de la cuenca ha logrado involucrar y comprometer la participación de los principales actores que intervienen en la cuenca?

-         ¿Los actores de la cuenca que participan en forma directa o indirecta con el organismo de la cuenca comprenden sus fines así como los roles que les compete?

-         ¿Los actores comprenden que solo una acción coordinada es la que minimiza los conflictos potenciales entre ellos y con el medio ambiente?

-         ¿Existe un sistema de gestión de conflictos que es aceptado, respetado y utilizado por los actores de la cuenca?

Aptitudes de gestión que debería tener un organismo de cuenca

Acercarse a la comunidad: La clave inicial para establecer un sistema de gestión integrada de cuencas es saber acercarse a los actores que están interviniendo en la cuenca e involucrarlos en el proceso desde su inicio.

Construir credibilidad: Una buena parte de la gestión de una cuenca se basa en convencer a los representantes de los principales actores que intervienen en una cuenca de colaborar entre ellos mismos para realizar estudios, determinar metas, e intercambios, realizar actividades conjuntas. Si hay desconfianza entre los actores ello es difícil de lograr.

Establecer acuerdos y redes de cooperación: Los organismos de recursos hídricos por cuenca no son los que resuelven solos los conflictos o problemas. Los llamados a hacerlo son los propios actores involucrados por las ideas e iniciativas que pueden surgir del grupo técnico del organismo o de ellos mismos. Las alianzas son claves.

Solucionar conflictos: La gestión de cuencas y el agua es en gran medida la gestión de conflictos. Un organismo de cuenca debe estar apto para presentar opciones o alternativas de solución a tales conflictos basándose en estudios fundamentados en el conocimiento de la dinámica de la cuenca, las leyes y los actores involucrados.

Determinar objetivos compartidos o colectivos: La determinación de objetivos o escenarios compartidos por los actores es una condición necesaria para tener éxito en los procesos de gestión integrada. Ello no es facil por cuanto el establecer tales objetivos colectivos genera conflictos con los intereses individuales pero no pueden soslayarse.

Trabajar con las personas que toman decisiones: La gestión de cuencas es un proceso dinámico e interactivo. Los decidores son los responsables de definir las intervenciones en la cuenca y la forma de hacerlo. Incluye propietarios de empresas, funcionarios de ministerios públicos, alcaldes, legisladores, congresistas y autoridades públicas y representantes de comunidades entre otros. Sus decisiones afectan la dinámica de la cuenca por lo que deben participar en las decisiones de gestión de la misma.

Programar acciones a largo plazo: La gestión de cuencas, sobre todo del agua, es una actividad a largo plazo. En general a los actores no les interesa comprometerse con acciones que van más allá de un horizonte que es particular a cada uno. Por ello es necesario que los que tengan metas de corto plazo acepten colaborar con aquellos que tienen otros horizontes de tiempo.

Gestionar territorios que dependen de diferentes escalas y jurisdicciones: En una cuenca hay acciones que se realizan a pequeña escala y a gran escala. Todas estas acciones o intervenciones repercuten en la dinámica de la cuenca y tienen un efecto acumulativo. El desafío es considerar todas estas intervenciones el proceso de gestión y monitoreo de sus resultados.

Conocer la dinámica de la cuenca gestionada: Una de las tareas iniciales de un organismo de cuencas es construir una base de información sobre los actores que intervienen en la cuenca; sus roles, sus problemas, objetivos y visión de sus expectativas; para contrarrestarlos con la situación y potencial de la cuenca y sus recursos, evaluar la situación, diagnosticarla, determinar los obstáculos a ser superados y proponer estrategias alternativas para ello. El conocimiento de los ecosistemas es esencial y no dejar de lado la zona costera influenciada por la cuenca.

Utilizar modelos matemáticos y otros avances científicos: La gestión de cuencas es una actividad compleja. La excelencia técnica científica en las investigaciones y estudios por ello debe ser apoyada y reforzada por la organización. Todo país que desea tomar en serio alcanzar metas de sustentabilidad debe utilizar estos medios. Conocer la biodiversidad, los ecosistemas, los ciclos hidrológicos, el comportamiento del agua subterránea, estuarios, la calidad del agua y otros aspectos es parte del acervo de una nación para valorar lo que tiene. Lo importante es que estas organizaciones establecen el nexo entre el conocimiento científico y las decisiones políticas y empresariales.

Utilizar Sistemas de Información Geográfica : Todo elemento técnico de avanzada para conocer el comportamiento dinámico de la cuenca, los impactos de las intervenciones; los desplazamientos de todo tipo que ocurren en una cuenca, los limites de propiedades, las intensidades de usos y muchas otras opciones, debe ser utilizado para tomar decisiones con información y conocimiento. Los SIG son uno de esos instrumentos.

Conocer las leyes y normas vigentes así como las bases legales de las entidades participantes: Los organismos de gestión integrada de cuenca deben integrar las prioridades nacionales en materia de áreas y ecosistemas protegidos, los estudios de impacto ambiental, las reglamentaciones de ocupación del territorio y las franjas costeras, las normas de prevención de desastres y en general los dispositivos legales vigentes y los que se den a futuro.

Generar en forma constante opciones de solución que permitan mejorar las intervenciones en la cuenca sin menos cabo al medio ambiente: Las opciones que presentan un equipo técnico de un organismo de cuenca deben ser oportunas, precisas, fundamentadas y realistas. Por ello el equipo técnico de un organismo de cuenca debe ser reducido en número pero altamente calificado, con capacidad de ordenar trabajos interdisciplinarios, con permanencia continua en la organización y capacidad de relacionarse con los actores que intervienen en la cuenca.

Calcular los límites que impone la naturaleza: Uno de los aspectos por los cuales se crea estos sistemas es que deben servir para respetar los límites que impone la naturaleza. Es poner a política de los decidores esta información con el fin de balancear aspectos económicos, sociales y políticos con aspectos científicos tales como respetar los limites de contaminación, de carga animal y de usos y explotaron de recursos así como ir adaptándose a los avances tecnológicos.

Hacer un seguimiento y evaluación permanente de la calidad del agua: Uno de los indicadores mas importantes del estado de la gestión ambiental en una cuenca es el nivel de contaminación del agua. Este aspecto es clave para tomar decisiones con relación a la intervención en la cuenca. Un organismo de cuenca debe hacer lo posible por reforzar y apoyar a los encargados de realizar tal seguimiento. Se deben usar parámetros químicos, físicos así como biológicos y aplicarlos a modelos de calidad del agua superficial y subterránea.

Buscar fondos financieros en forma permanente: La búsqueda de financiamiento bajo diversas opciones debe formar parte de las actividades permanentes de un organismo de cuenca. La creatividad para generar proyectos, la credibilidad de la organización, la adecuada sustentación de sus acciones, la posibilidad de otorgar servicios o de cobrar por la aplicación de instrumentos económicos es parte de esta actividad.

Llevar una contabilidad de los efectos de las decisiones del consejo de cuenca (y también de no existir): Esta acción es muy importante y consiste en llevar una contabilidad del efecto de la toma de decisiones en una serie de aspectos que pueden beneficiar o no a los habitantes y actores que intervienen en la cuenca. Esta contabilidad es esencial para justificar la existencia del organismo. Se refiere al ahorro en vidas y recursos obtenido al no construir en una zona que luego se inunda o simplemente en la mejora de la eficiencia de las actividades.

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